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“효과적인 원자력 규제기관 안전문화 무엇인가”[기획]후쿠시마 원전사고 7년, 규제의 ‘완벽한 실패’로 기록
OECD/NEA 규제지침서…안전문화 지탱하는 5대 원칙 제시

“안전문화는 방호 및 안전 관련 문제가 그 중요도에 상응하게 주목받고 무엇보다 우선시 되도록 하는 조직 및 개인의 특성과 태도의 집합이다.”

2011년 3월 11일 일본 후쿠시마 원전 사고는 리히터 9.0의 지진과 해일에 따른 재해에 의해 발생했다. 원자력의 역사(歷史)에서 후쿠시마 사고는 1986년 구소련의 체르노빌 원전(4호기) 사고 이후 최대의 참사로, 생생한 교훈을 기록하고 있다.

당시 후쿠시마 제1원자력발전소 1~3호기는 원자로를 ‘냉각’ 할 수 없었기 때문에 핵연료가 녹아내리면서 다량의 수소가 발생해 1호기와 3호기의 원자로 건물과 3호기와 이어져 있는 4호기 원자로 건물이 수소 폭발로 붕괴됐다.

물론 후쿠시마 원전 폭발사고의 원인은 핵분열에 의한 폭발이 아니다. 지진으로 전력 공급이 중단되고 이어지는 지진해일로 원자로 비상노심냉각 기능이 상실되면서 원자로에 냉각수 공급에 차질이 생겼으며, 냉각재 수위가 낮아지면서 연료봉이 노출되어 온도가 상승하였으며 고온에서 연료봉 피복재가 산화함으로써 수소가 발생했다.

이때 발생한 수소는 원자로에서 격납용기 내부로 배출되어 모이는데, 격납용기 보호(파손 방지)를 위해 수소를 격납용기 외부로 방출하는 과정에서 누출된 수소가 격납용기를 둘러싼 건물인 원자로건물 상부에 축적되고 공기와 반응해 폭발(수소폭발)하면서 방사능이 누출된 것으로 분석되고 있다.

그러나 원자력계 복수의 전문가들은 “사고 초반부터 바닷물이라도 부어 원자로를 냉각하는데 중점을 뒀다면 원전의 수소폭발과 같은 사고는 나지 않았을 것”이라며 “결국 도쿄전력이 서른 시간 가량을 헛되이 보낸 것이 후쿠시마 원전 사고의 결정적 원인”이라고 지적하고 있다.

그러면서 이들은 “1986년 체르노빌 원전사고가 각종 안전장치를 차단한 상태로 무리한 시험 강행으로 발생한 중대사고로 원자력 안전문화의 출발지였다면, 후쿠시마 원전사고는 설계기준 초과 자연재해로 인한 사고로 극한상황에서의 대처 능력의 확보가 필요한 점은 결국 규제의 완벽한 실패였다”고 평가하고 있다.

이에 후쿠시마 원전사고 원인에 대해서는 7년이 지난 지금도 전문가들의 의견은 ‘자연재해’가 아닌 ‘인재’로 평가되며 ‘일본 관료제의 비효율’과 ‘동경전력과 규제기관의 기형적 관계’ 그리고 ‘안전문화’ 등이 도마에 오르고 있다.

과연, 원자력의 효과적인 안전문화란 무엇인가.

최근 경제협력개발기구(OECD, ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT) 원자력기구(NEA, Nuclear Energy Agency) 원자력규제활동위원회(CNRA, Committee on Nuclear Regulatory Activities)는 ‘효과적인 원자력 규제기관의 안전문화(The Safety Culture of an Effective Nuclear Regulatory Body)’라는 제목의 흥미로운 규제지침서를 발간했다.

규제기관의 네 가지 기본원칙 중 하나로 ‘안전에의 집중(safety focus) 및 안전문화’를 특히 강조한 이 규제지침서는 “모든 원자력 규제기관의 근본적인 목표는 각 국가의 관할아래 원자력의 평화적인 이용과 관련된 활동이 국내 및 국제적 안전원칙에 부합하고, 환경을 충분히 보호하면서 안전하게 실행될 수 있도록 ‘확인ㆍ조치(ensure)’하는 것”이라고 언급했다.

또 규제기관은 이러한 목표를 효과적으로 달성하기 위해 “올바른 일을 제대로 그리고 효율적”으로 실시하게 만드는 고유한 특성들을 갖춰야하며 “규제기관 내 건전한 안전문화는 효과적인 규제기관의 근본적인 특성의 하나”라고 강조했다.

각국의 규제기관이 해당 국가에서 핵심적인 역할을 담당하지만 우리의 운전경험에 의하면 사고가 발생할 경우 이는 다른 국가에도 영향을 미치고 그 국가의 규제기관과도 연관된다는 사실을 깨달았다.

즉 안전 문제는 국경에 제한받지 않기 때문에 규제기관의 안전문화를 다룰 때에는 원자력안전을 위한 글로벌 접근법이 갖는 함의가 고려돼야 한다.

이와 함께 규제기관의 임무가 원자력안전에 관한 감독활동이지만 원자력시설의 안전에 대한 근원적인 책임은 사업자 또는 발전소 운전자에게 있다는 사실을 강조하는 것도 중요하다.

그렇다 하더라도 규제기관은 사업자가 원자력시설의 안전에 대한 근원적인 책임을 완수하도록 보장하는 중요한 책임을 갖고 있다. 규제기관은 여러 이해관계자와 함께 공통의 사회적 가치와 규범을 공유하는 큰 시스템 내에 존재하는데, 이 시스템의 참여자 모두는 직간접적으로 상호작용하며 서로의 안전문화에 영향을 미치고 있다.

모든 이해관계자 중 사업자의 안전문화에 가장 크게 영향을 미치는 조직은 역할의 성격에 근거해 당연히 규제기관이라고 할 수 있다. 또 규제기관은 ▲규제전략 ▲일상 감독업무의 수행방식 ▲사업자와 형성하는 관계의 유형 ▲규제기관의 가치관 ▲안전에 부여하는 중요도 등 한마디로 자신의 안전문화를 통해 사업자의 안전문화와 안전에 대한 책임의식에 지대한 영향을 미친다.

이 지침서는 “규제기관은 자신이 규제하고 감독하는 조직의 안전문화에 규제기관 자신의 안전문화가 미치는 영향을 의식할 필요가 있으며, 이를 통해 사업자가 안전에 대한 근원적인 책임을 이행하고자 하는 의지와 노력을 저해하지 않도록 주의해야 한다”고 강조했다.

특히 “이러한 이유 때문에 규제기관은 안전문화를 감독의 문제로만 생각하는 것이 아니라 자기성찰의 문제로 고려하는 것이 중요하며, 규제기관은 자신의 안전문화가 사업자의 안전문화에 미치는 영향을 적극적으로 면밀히 검토해야 한다”면서 “더 넓은 범위의 사회시스템 내에서 자신의 역할을 돌아보고 자신의 안전문화가 어떻게 사업자 및 기타 모든 이해관계자와의 상호작용의 결과로 조성됐는지를 숙고해야 한다”고 제언했다.

이처럼 원자력 규제기관은 국민안전을 최우선으로 건전한 안전문화가 필수적이다. 이러한 안전문화는 개별 직원, 리더, 더 나아가 조직 전체를 아우른다.

국제원자력기구(IAEA) 안전용어집은 INSAG-4에 근거해 “안전문화는 방호 및 안전 관련 문제가 그 중요도에 상응하게 주목받고 무엇보다 우선시 되도록 하는 조직 및 개인의 특성과 태도의 집합이다”고 정의하고 있다.

그러나 NEA의 규제지침서에서는 효과적인 원자력 규제기관의 안전문화를 지지하는 5가지 원칙(principle)에 대해 ▲안전에 대한 리더십 표출(demonstrate) ▲규제기관의 모든 임직원(staff)의 책임과 책무 ▲안전성 증진을 위한 협력과 공개적인 소통 촉진 ▲안전에 대한 전일적(holistic) 접근 ▲지속적인 개선, 학습 및 자체평가로 정리했다.

지침서는 “원칙(principle) 및 속성(attribute)은 효과적인 원자력 규제기관의 안전문화를 위해 필요한 특성(characteristic)이지만 한 가지씩의 개별적인 특성들만으로는 충분하지 않다”면서 “이러한 특성(원칙 및 속성)들이 모두 어우러질 때 규제기관에 건전한 안전문화가 확립될 수 있다”고 밝혔다.

또 “이러한 안전문화는 또한 조직 내에 많은 긍정적인 요소들이 잘 드러나는 환경을 조성하며, 이를 통해 조직 내 모든 구성원들은 조직에 소속돼 있다는 자긍심과 조직에 헌신하는 의지를 갖도록 도와준다”고도 덧붙였다.

그러면서 규제기관에서 건전한 안전문화를 지지하는 결론에 도달하기 위한 요소(element)로 ▲조직의 모든 계층에 확립되어 있는 탁월한 안전 리더십 ▲안전에 대한 강한 개인적 책무의식 ▲안전문화에 관한 공식적인 방향성 제시 ▲잘 정렬(align)되고 참여(engage)하는 직원들 ▲공개적이고 투명한 커뮤니케이션 ▲정보기반의 균형 잡힌 책무관계 ▲규제환경에 대한 종합적이고 시스템적(systemic)인 접근법 ▲명확한 규제체계 ▲지속적인 개선 및 학습 ▲자체평가 ▲벤치마킹 등을 꼽았다.

한편 NEA의 규제지침서를 접한 국내 원자력규제기관 복수의 관계자들은 “안전문화는 선의와 좋은 자세만으로 구축할 수 있는 것이 아니며, 적절한 자원, 역량, 경영시스템과 같은 지원 프로그램들이 수반돼야 한다”면서 “규제기관의 안전문화는 어려운 도전과제가 많이 존재하지만 이를 극복해야 한다”고 평가했다.

이를 위해서는 ▲이해관계자의 지속적인 압력 및 비판적 감시 속에서 안전 최우선 유지 ▲경제적인 요소 및 예산제약 고려 ▲변화하는 규제환경에 적응성 높이기 ▲자만심 극복 ▲적절한 자원 확보 및 유지 ▲다른 규제 및 규제기관과 관계 ▲비정상 사건과 비상상황 관리 ▲새로운 변화에 신속히 대응하는 자세 등이 필요하다고 강조했다.

김소연 기자  ksy@knpnews.com

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