가동원전 주기적안전성평가 승인제도 변경 ‘得인사 失인가’

가동원전의 종합적인 안전에 대한 의문은 끊임없이 제기돼 왔다. 특히 가동원전이 신규 원전에 적용되는 최신의 안전기준을 ‘어느 정도까지 만족시킬 수 있는가’에 대한 불확실성과 의구심이 커지면서 가동원전에도 보다 높은 수준의 안전성 확보를 위한 구체적인 대책을 수립해야 한다는 목소리 또한 높아지고 있다.

국제원자력기구(IAEA)는 가동원전의 주기적 안전성평가(PSR, Periodic Safety Review)에 대한 안전요건을 원전의 설계 및 운전에 관련한 안전요건 문서들에 규정해 국제규범으로 제시하고, 이에 대한 구체적인 지침을 마련해 회원국들에 제공하고 있다. 또1996년 10월 24일 발효된 원자력안전협약에서도 가동원전에 대한 주기적 안전성평가를 체약국의 의무사항으로 규정하고 있다.

이에 상업용 원전을 보유하고 있는 대부분의 국가들이 기존의 안전성보장 노력과 더불어 주기적으로 체계적이고 종합적인 안전성평가를 수행해 왔다. 또 주기적 안전성평가 결과를 원전의 설계수명 이후 계속운전을 위한 근거자료나 혹은 운영허가갱신의 절차적 요건으로 적용하기도 하고 있다.

특히 국제원자력기구는 안전지침의 전면적 개정을 통하여 후쿠시마 원전 사고 이후 극한 재해 및 중대사고 조건에서 가동원전의 안전성 및 건전성을 강화하기 위해 주기적 안전성평가의 효율성과 효과성을 제고하고 계속운전에의 활용 및 연계를 위한 국제규범을 강화하고 있다.

2001년 PSR를 도입한 우리나라는 고리 1호기와 월성 1호기의 설계수명 이후 계속운전의 심사 및 승인 과정에서 기술기준의 정합성에 대한 상당한 혼란을 겪으면서 PSR 및 계속운전의 법적 위상 및 절차요건에 대한 논쟁은 법리적 다툼으로까지 이어지고 있다.

이에 원자력안전위원회는 지난해부터 PSR을 승인기준으로 최신기술기준을 적용 계획에 따라 제도 변경 중이지만(미국의 규제기준 체계) 계속운전 제도를 근본적으로 어떻게 바꾸고, PSR와 연계하며 또 최신기술기준을 어떻게 적용할건지 등이 정리되지 않아 ‘원자력안전법’ 내에서 충돌이 예상된다.

서울대 원자력정책센터가 2018년 4월 발간한 ‘가동원전 안전성 향상을 위한 평가 기준 및 모델 선진화’ 연구보고서에 따르면 가동원전 안전성평가 현황과 분석 각국의 주기적 안전성평가(PSR) 수행근거를 살펴보면 법적 요건(영국, 일본, 캐나다)에 의하거나 구체적 법적 제도가 마련돼 있지 않은 경우 규제 권한(프랑스)에 의해 PSR 이행을 요구하고 있다.

IAEA는 2003년 그동안 수행된 PSR 결과를 반영하고, 현행 안전기준 및 관행에 따른 원전 설계ㆍ운영의 평가와 원전 수명기간 동안의 최상의 안전수준을 유지하기 위해 2013년에 PSR 지침을 개정한 바 있다. 이는 당시 유럽 국가를 중심으로 PSR 결과를 원전 계속운전 및 수명연장의 허용여부 판단을 위한 주요 기술적 근거자료로 활용함에 따라, 이를 수용할 수 있는 안전인자를 세분화해 내용을 명확히 한 것이다.

이에 대부분의 PSR 운용국들은 기본적으로 IAEA 안전지침을 따르면서 국내요건, 국제기준 및 관행 등을 고려해 사업자 및 규제기관이 합의하에 자국의 실정에 적합한 수행 범위 및 내용을 정하고 있다. PSR 범위는 각국에 따라 차이가 있으나 모든 국가들의 공통 분야는 운전경험분야와 현행 해석기법을 사용한 안전성분석 분야로 나타났다.

연구보고서에 따르면 미국은 PSR 제도를 채용하고 있지는 않으나 이를 대체할 수 있는 다양하고 체계적 안전성평가프로그램의 운용을 통해 그 이상으로 가동원전 안전성을 평가ㆍ확인하고 있다.

USNRC는 비교적 오래된 가동 원전에 대한 설계 재평가 및 안전성 확인을 위해 1977년 체계적평가프로그램(SEP, Systematic Evaluation Program)을 시행했으며, 1984년에는 종합안전성평가프로그램(ISAP, Integrated Safety Assessment Program)을 수행해 가동원전의안전성을 재평가했다.

또 개별원전안전성평가(IPE, Individual Plant Examination)의 시행 및 운영실적체계적평가(SALP, Systematic Assessment of Licensee Performance) 등의 규제활동을 통해 가동원전의 안전성을 주기적으로 확인하고 있다. 또 미국은 가동원전의 수명연장과 관련해 인허가갱신제도를 신설했으며, 환경규정을 개정해 규제요건을 소급적용하고 보수규정을 적용하고 있다.

미국이 원전수명을 연장하여 계속운전을 허가하기 위해 적용하는 규정에는 인허가갱신규칙(License Renewal Rule)-10 CFR Part 54과 환경규정(Environmental Regulations) 10 CFR Part 51이 있다. 1991년에 NRC는 10 CFR Part 54, ‘원자력발전소 운영허가갱신 요건’에 인허가갱신규칙(License Renewal Rule)을 공표하고, 1995년에 이를 개정했다.

특히 Part 54는 모든 경년열화 메커니즘의 식별보다는 경년열화의 부작용 관리에 초점을 맞추어 명확히 설명하고 있다. 또 종합플랜트평가 IPA(Integrated Plant Assessment) 프로세스는 피동적 장수명 구조물 및 기기에 관한 개정 의도와 일치하도록 명확하고, 간소화했다.

일본의 PSR 제도는 후쿠시마원전 사고 후 새로운 규제체제에 도입됐으며, 원자력발전소, 재처리시설 및 제조시설의 피인가자는 적어도 5년마다 규제당국 NRA (Nuclear Regulation
Authority)에 안전성개선에 관한 최신 안전성평가보고서를 제출하고 일반에게 공개할 수 있도록 해야 한다.

이 PSR의 첫 번째 제출은 새로운 규제요건에 근거한 피인가자의 주기시설검사완료일 6개월 이내로 설정됐다. 또 운영기간 제한 및 연장에 관한 일본의 원자로규제법은 원자력발전소의 가동기간이 원자력발전소 가동전검사(Pre-service Inspection) 완료일부터 최대 40년으로 원자력발전소 설계수명을 규정하고 있으며, 원자로규제법 제43-3-32조 ‘운영기간연장 승인’ 및 훈령 ‘운영연장기간 제20조 6항’에 의거해 운영기간은 NRA가 피인가자의 연장신청을 승인하면 최대 20년까지 한 번 연장될 수 있다. 실제 연장 기간은 각 심사에서 개별적으로 결정된다.

2018년 현재 일본은 도카이(Tokai) 2호기, 미하마(Mihama) 3호기, 타카하마(Takahama) 1ㆍ2호기 등 4기에 대한 운전연장을 위한 인허가갱신 신청이 있었지만 타카하마 1ㆍ2호기만 운영기간연장이 승인됐다.

지난 17일 대한방사선방어학회 주관으로 열린 ‘방사선 및 원자력 안전규제 이슈와 법적 쟁점’ 워크숍에서 박상덕 서울대 원자력정책센터 수석연구위원은 “물론 우리나라도 PSR의 시행으로 원전의 안전 취약점을 파악ㆍ개선함으로써 원전의 안전성이 크게 향상된 것은 있지만 취약점 발견 및 이를 개선하기 위한 방안을 시행할 때 많은 문제점이 상존하는 것도 사실”이라고 말했다.

즉 미국의 경우처럼 소급적용제도가 확립돼 있지 않은 우리나라의 경우 원자력법 제23조의2(검사) 제3항, 제29조 (운영에 관한 안전조치등), 제30조 (발전용 원자로 및 관계시설의 사용정지 등의 조치), 제104조(허가 또는 지정 조건) 등을 광의로 해석해 소급적용 시 규제요건으로 적용할 수는 있다.

하지만 국내 원전의 건설 및 운전경험과 정기검사 등을 통해 밝혀진 안전문제에 대해 규제기관의 입장표명 및 방향제시 그리고 사업자의 수용태세 관점에서 다소의 문제점이 제기된 바 있다. 그 근본 원인은 법적규정과 관련 제반 지침 및 절차가 구체적이지 못하고 규제결정의 정당성을 입증해 주는 방법이 마련돼 있지 않은 데에서 비롯된 것이다.

이에 박 위원은 “원자력시설의 안전성향상 및 건전성제고 측면에서 새로운 산업기술의 적용과 함께 원자력시설의 운전이력 분석을 통해 제시된 신규 및 개정된 규제요건을 건설 및 가동 중인 시설에 부과하는 것이 필요하다”면서 “소급적용이 적절하게 이행되기 위해서는 관련 절차 및 지침 등이 명확히 수립돼야 하며, 소급적용 시 규제조치의 투명성과 객관성을 입증하기 위해서는 규제분석도 뒤따라야 한다”고 강조했다.

다만 PSR과 관련해서는 ▲PSR 수행을 위한 상세 기술기준 등이 법령에 제시되어 있지 않아 이를 상세 기술한 PSR 관련 고시의 마련 ▲PSR 적용 혼선을 방지하기 위해 ‘현행 기술기준’, ‘최신 기술기준’ 등의 용어에 대해 그때의 사안별 논의를 피하고 일관성있는 해석을 할 수 있도록 이들 용어의 실제적 함의 설정을 위한 관련 이해관계자들 간의 의견수렴 ▲차기 PSR 보고 시까지도 안전성개선사항이 이행되지 않는 관행을 방지할 수 있도록 관계 법령 개정 시 안전성개선사항 이행 기간 명시 등 개선할 사항이 있다고 제언했다.