에너지경제연구원, 과거 지경부 용역 연구보고서
明 일정수준 경쟁 도입해 민간해외 수출 나서야
暗 경제 논리 앞서 원전 안전성 등한시 우려 높아
그러나 분명한 것은 원전산업에도 일정수준 경쟁이 도입돼야 하고 장기적으로 수출을 촉진하기 위해서는 민간의 원전 참여가 필수적인 것만은 사실이다.
본지는 김제남 의원실을 통해 입수한 한 연구보고서는 기존의 원전정책이 지속된다는 전제하에 민간의 원전사업에 참여 필요성을 점검하고, 참여 필요성이 있다면 어떤 방법을 통해 가능한지에 대한 다양한 의견이 도출됐다.
2011년 5월부터 2012년 10월까지 에너지경제연구원이 과거 지식경제부 용역을 받아 진행된 ‘원전산업 선진화를 위한 민간참여 타당성 연구’ 최종보고서에 따르면 “원전의 장래에 대한 전망이 매우 불확실한 상황에서 모든 대립되는 주장을 담아내기에는 한계가 있음이 분명하다”며 “다만 이 연구는 ‘원전건설 및 운영에 있어서 민간참여의 타당성’과 ‘민간참여 원전의전력시장 참여시의 대응방향’의 검토를 주요 목적으로 이를 위해 장기적인 국내 원전규모를 전망하고 한다”고 밝히고 있다.
이 보고서는 일본 원전사고 이후 높아진 원전안전에 관한 우려는 정상적인 원전산업의 수행을 어렵게 하고 있다고 언급했다.
국내 원전에 특별한 사고가 발생한 것은 아니지만 30년 이상 가동 중인 고리 1호기를 비롯해 가동 중지 중인 월성 1호기 등 노후 원전에 대한 폐지주장이 강력히 제기되고 있다. 또한 한수원 직원의 부정과 미검증 부품의 사용 등은 약해진 원전에 대한 신뢰성을 더욱 취약하게 하는 결과를 가져 왔다.
한수원은 단일 발전회사로서 국내 발전시장의 30% 이상을 점유하고 있으며 전력수급계획 등 정부 계획에 의해 장기적으로 40% 이상 50%에 가까운 수준의 발전시장을 점유할 것으로 예상된다.
이에 따라 한수원의 장기적인 재무구조는 악화가 불가피하게 되며 현재의 차입에 의한 재원조달 방식은 2015년 정도까지만 유효한 것으로 한수원 자체 분석에서 제시되고 있다. 전력시장의 공정경쟁 측면에서도 한수원 단일회사의 팽창은 경계해야 할 문제이다.
산업조직론에서 제시한 ‘성과-구조간의 관계’를 모형을 통해 추정한 결과에서는 이윤율과 집중률의 관계가 높은 수준의 유의성을 가진 정(+)의 관계가 있는 것으로 나타나 발전시장에 시장지배력이 존재함을 확인할 수 있었다. 실증분석에서 시장의 구조와 성과사이에 유의적인 정(+)의 관계가 나타난 이상 시장지배적 사업자가 시장에 참여하는 것만으로도 시장 내의 공정한 경쟁 환경의 조성에 있어서 걸림돌이 될 수 있다.
우리나라는 UAE에 원전을 수출해 세계 원전시장 경쟁에 뛰어들었다. 원전과 같은 대규모 프로젝트의 수출협상은 국가적 사업으로서 실질적인 기술력 외에 정부의 외교적 노력과 수출을 하게 되는 주계약자의 역할이 대단히 중요하다.
공기업으로서 한전 또는 한수원은 대규모 프로젝트 수출에 필요한 융통성이 결여돼 한계가 있다.
반면에 그러나 민간이 원전을 수출할 수 있으려면 국내에서 경험을 쌓아야 하고 그러기 위해서는 원전사업에 민간이 참여해야 한다. 민자 원전이 검토돼야 하는 중요한 이유들이다. 물론 시기적으로 일본 원전사고 이후 국내외적으로 원전산업이 크게 위축되어 가는 상황이 이와 같은 논의를 하기에 부적절하다는 견해도 있을 수 있다.
이 보고서는 민자 원전의 정책방향으로서 한수원의 재무문제 해결, 전력시장에서의 공정경쟁 문제 등 두 개의 큰 관점에서 정리했다. 먼저 민간회사의 원전사업 진입에 대해 현행법상 문제는 없는가에 대한 법률적 검토를 관련 전문가에 의뢰해 법률적 관점에서 민간의 원전산업 진출에 문제가 없다는 결론에 도달했다.
한수원의 재무문제는 2015년까지는 현재의 차입위주의 재원조달 방식에 문제가 없을 것으로 보인다. 그러나 2020년에서 2024년 이후 당기순이익 감소에 의한 기업가치 및 부채비율의 지속상승이 예상되어 IPO 등을 통한 자기자본 확충이 필요하다.
한수원의 기업공개는 지금의 한전이 한수원 주식을 100% 소유하고 있는 구조에서 한수원이 자기주식을 보유하는 구조로 변화될 필요성이 있다. 즉 기업분할의 형태가 인적분할로 전환되어야 한다. 물적 분할의 경우 분할회사가 분할신설회사의 주식을 보유하기 때문이다. 이 경우에도 분할신설회사의 지분을 분할회사의 기존주주가 교부받게 되므로 재원조달을 위한 IPO는 증자를 통해 가능하다.
또 이 경우에도 현재의 정산방식 하에서 ‘한수원의 기업가치가 주식시장에서 제대로 평가받을 수 있을까’는 의문이며 나아가 일반 투자자의 배당압력도 발생할 가능성이 있다.
다음으로 한수원 주도하에 민간기업과 별도의 법인(SPC)을 설립해 신규원전 사업을 수행하는 방법이다. 지분의 구성은 한수원이 50% 이상을 소유하고 민간회사의 참여와 지역수용성 제고를 위해 지자체 및 지역주민조합의 지분참여 방안을 강구한다. 지자체 또는 지역주민의 참여는 원전부지 등의 현물출자 등이 가능할 것이다.
대상사업은 기존 제5차 전력수급계획 이외의 계획설비 즉 2025년 이후 준공되는 사업들이 대상이 될 수 있을 것이다. SPC 설립후 원활하게 사업이 추진될 경우 한수원ㆍ민간ㆍ지자체가 공동운영하는 방식을 통해 원전 건설·운영 기술은 한수원과민간이 자연스럽게 공유하게 될 것이다.
한전 및 한전자회사, 민간회사들이 출자하여 별도의 원전회사를 설립하는 방안도 있다. 이는 일본의 원자력발전주식회사를 모델로 할 수 있을 것이다.
일본원자력발전은 1957년 설립돼 현재 총 3기의 원전을 보유하고 있다. 주주의 구성은 도쿄전력이 28.2%의 최대지분은 소유하고 있고 다음으로 간사이 18.5%, 츄부 15.1% 등 전력회사들과 (주)히타치제작소, (주)미즈호 코퍼레이트 은행, 미츠비스중공업 등 비전력 회사들이 각 1% 이하의 지분을 소유하고 있다. 원전에 대한 한수원의 독점적 지위를 탈피하고자 하는 취지에서라면 일본의 사례가 참고가 될 수 있다.
원전사업의 경쟁을 유도하고 효율성을 추구하기 위해 한수원을 다수의 회사로 물적 분할하는 대안도 가능하다. 한수원 분할의 대안은 분할 예상시기의 원전의 시장점유율, 지역별 원전의 특성, 해당지역의 수용성 등을 고려하여 최소 2개에서 최대 4개로 분할할 수 있겠다.
민자 원전 추진에서 가장 빠르게 결정될 수 있는 대안이 SPC 설립에 의한 민간자본의 참여방식이다. 2025년 준공 계획원전을 SPC 설립대상 프로젝트로 잡는 다면원전의 건설공기를 감안할 때 2015년까지는 SPC 설립이 완료되어야 하기 때문이다.
다음으로 고려할 수 있는 대안은 한수원 재무분석 결과에서와 같이 2020년경 기업공개를 통한 재원조달방식이 될 수 있다. 이를 위해서는 한수원의 인적분할의 선행과 주식상장, 증자 등의 과정이 필요하다.
보다 장기적인 대안으로서 별도의 원전회사 설립 내지 한수원의 물적 분할이 있을 수 있다. 대체로 한수원의 시장점유율이 40%를 넘는 시점, 즉 2020년 이후 한수원이 2개의 회사로 분할되는 경우에서 한 개회사의 점유율이 20%를 넘는 시점에서회사분할을 논할 수 있을 것으로 예상된다.
한편 이 보고서는 민자 원전 추진의 장점은 다섯 가지로 정리했다. 첫째 원활할 자금조달이 가능하다. 원전사업에 민간자본을 유치함으로써 자금조달 부담이 줄어들 수 있다.
둘째 민자 원전 추진 시 지자체 내지 지역주민의 참여가 실현된다면 주변지역의 수용성이 크게 제고될 수 있다. 셋째 한수원외의 원전회사가 설립됨으로써 원전사업에 경쟁체제가 구축돼 경쟁체제하에서 효율성제고를 기대할 수 있고, 국내 원전사업의 경쟁력이 강화될 수 있다.
넷째 기존 한수원이 운영하는 원전과의 효율성 경쟁으로 수익성 제고를 기대할 수 있다. 다섯째 해외 원전수출시 모델 플랜트(plant)로 활용이 가능하다. 또 자연스러운 발전소건설 및 운영기술이 민간이전으로 민간의 해외진출이 활발해 질 수 있다.
아울러 단점은 첫째 안전성을 확보를 기업의 최우선 책무로 두고 원전을 운영하여야 하나 민자 원전의 경우는 경제논리가 안전성에 우선할 가능성이 있다. 예를 들면 안전성 제고시설투자 등에 민자원전은 적극적이지 않을 수 있다.
둘째 적정 투자수익의 보장이라는 측면에서 규제당국의 가격규제 수준이 민간의기대치에 미치지 못할 경우 발전소의 적기 준공에 차질이 발생할 수 있으며 반대로 한수원 보다 높은 수준의 판매가격이 결정된다면 이 비용 상승분은 전기소비자에게 전가되어 전기요금 인상요인으로 작용할 수 있다.
끝으로 민자 원전의 전략적 행위의 발생 가능성을 배제할 수 없다. 민자 원전 사업자와 타 전원 발전사업자간의 결탁 내지 담함에 의한 시장교란이 발생할 가능성이 있다.