정부, 전력산업계 관계자 등 대거 참석, 높은 관심 속에 열려
전력전문지 기자단이 주관한 전력산업 미래를 위한 세미나가 지난 21일, 국회도서관 소회의실에서 정부, 전력산업계, 시민단체 관계자들이 대거 참석한 가운데 '전력산업구조개편 10년, 어떻게 미래를 설계할 것인가'란 주제로 열렸다.
2001년 진행된 전력산업 구조개편 10년 만에 전환기를 맞이하고 있는 시점에서 열린 이번 세미나는 어느 때보다 높은 관심과 열띤 호응 속에 진행됐다. 특히, 전력산업 구조개편에 대한 찬반의견이 분명하게 갈라진 주제발표와 패널토론이 이뤄져 참석자들이 찬반 의견 모두를 공유할 수 있는 좋은 기회를 제공했다.
이날 세미나는 안현효 대구대 교수와 윤원철 한양대 교수의 주제발표에 이어 김영수 경상대 교수, 신정식 건국대 교수, 왕규호 서강대 교수, 이병훈 중앙대 교수가 패널로 참석해 찬반 토론을 벌였다.
이번 세미나를 주최한 국회 노영민 의원(민주당)과 이종혁 의원(한나라당)은 전환기를 맡고 있는 전력산업 구조개편 문제에 대한 전문적 지식과 소양을 갖춘 전문가들을 한자리에 모은 가운데 전력산업의 새로운 모델을 모색하기 위한 토론회를 개최하게 돼 기쁘다고 소감을 밝혔다.
노영민 의원은 “전력산업 구조개편과 관련한 KDI의 연구결과 발표를 앞두고 전력산업 구조개편안이 초미의 관심사로 떠오르고 있다”며 “연료구매방식 등 논란이 되고 있는 사안에 대한 쟁점 검토와 대안 설정 그리고 원전수출을 위한 정책 등이 종합적으로 고려돼야 할 것”이라고 강조했다.
노 의원은 또 “국회 지식경제위원회에서 전력산업 구조개편에 대해 논의와 지적이 있었다”며 “이번 토론회는 전력산업 구조개편의 바람직한 논의 방향과 대책을 만드는데 중요한 계기가 됐다”고 말했다.
이종혁 의원은 “2004년 배전분할 중단을 시작으로 우리나라 전력산업구조개편은 표류하고 있다”며 “KDI용역에서 가장 우선적으로 다뤄야 할 문제는 날로 심각해지는 국제 자원경쟁 속에서 에너지 빈국인 우리나라에 가장 알맞은 전력정책을 세워야 한다”고 피력했다.
이 의원은 “전력산업의 현실문제에 대한 다양한 의견을 서로 나누고 우리나라 전력산업의 미래를 어떻게 설계할 것인가를 진지하게 고민하는 자리가 됐다”고 덧붙였다.
전력산업의 경쟁력 강화를 위해 시작된 전력산업구조개편이 지난 2001년 발전분할을 시작으로 본격적으로 추진됐다. 하지만 이후 2004년 배전분할 중단을 시작으로 우리나라의 전력산업구조개편은 방향성을 잃고 표류하고 있다.
이러한 혼란상태를 극복하고 정책추진의 방향성을 재확립하기 위해 지난해 말부터 KDI에서는 전력산업구조개편을 원점에서 재검토하는 차원에서 추진중이며 결과가 곧 발표될 예정이다.
지난 21일 국회 도서관 소강당에서 열린 이번 토론회는 전력산업 구조개편의 바람직한 논의 방향과 대책을 만들기 위해 전력전문지기자단 주관으로 진행됐다. 구조개편 추진 10년만에 전환기를 맞고 있는 시점에서 나온 다양한 의견을 담아봤다. <편집자주>
[주제발표]
■ 전력산업구조개편과 수직개편과 수직통합의 경제학 - 안현호 대구대 교수
재통합의 문제제기
발전분할의 효율성에 대한 기존의 연구는 단순한 재무분석에 머무르고 있거나 발전분할과 무관한 비용을 포함하는 문제를 안고 있다. 비용측면의 효율성 분석에 의하면 안정적이고 경제적인 연료구매의 실패로 인한 효율성의 저하로 설비운영의 효율성이 저하되는 문제를 야기하고 있다. 예컨대 2008년 서울대공학연구소 발전분할 이후의 성과분석보고서에 따르면 연료구매, 설비운영, 발전기획, 유지보수의 효율성 및 효율성변화지수를 분석한 결과 핵심프로세스인 발전운영의 효율성감소로 전반적 발전분할의 성과는 미흡한 것으로 나타났다.
우리나라 전력산업구조개편에 대한 해외사례 분석결과에 따르면 구조개편을 통한 연료·전원구성의 개선 가능성은 물론 설비예비율도 낮은 것으로 나타났다. 아울러 경영효율이 양호하고 전력융통의 용이성이 낮은 경우로 조사돼 우리나라 전력산업 여건에 대한 엄밀한 검토 없이 구조개편에 결정에 있어 신중을 기하지 못한 것으로 조사됐다.
2007년에 발표된 분할된 5개발전사에 대한 일부 민영화한다고 가정한 뒤 전력가격상황에 대한 시뮬레이션 연구보고서에서도 현재의 공기업 체제보다도 못한 것으로 나타났다. 하지만 연료의 통합구매에 있어서는 상당한 효과가 있는 것으로 보고됐다. 2009년 매킨지보고서에 따르면 발선회화 연료 통합구매 시 절감 구매액은 연간 4100억원~1조400억원으로 추정된다.
구매전력시장 문제점 내포
현재의 구매전력시장은 많은 문제점이 야기되고 있다. 구조개편 이후 발전사(발전6사+민자발전사)의 영업이익률은 송전, 배전을 담당하는 한전의 영업이익률보다 훨씬 상회하는 현상이 지속되고 있다. 실제로 2008년 한전의 영업이익률이 -11.6%를 기록하고 발전회사는 2.3%에 불과했지만 민자발전사는 51.3%나 상승하는 결과를 보였다. 이는 도매전력시장을 운영하면서 기저와 첨두부하로 구분해 에너지 가격(가변원료가격)을 BLMP/SMP의 양체제로 가격을 통해했다고 하지만 용량입찰로 인해 과거 표준적인 투보율과 괴리되는 수익구조가 발생했기 때문이다.
구조개편 이후 전력시장은 문제를 보완하기 위해 여러 차례의 수정을 거쳤으나 민간상업발전사는 참여거부로 민자발전소에 대한 도매가격의 초과지불하고 있다. 연료비 급등으로 SMP는 상승하는 반면 한전의 판매단가는 정부규제로 동결되어 있어 한전은 2008년에 큰 폭의 적자를 발생하고 있다. 기저비율이 높은 발전회사의 수익성 악화를 완화하고, 기저발전기 투자촉진을 위해 발전원별 한계가격 보정계수를 도입했다.
지난해부터 최근까지의 새로운 쟁점은 크게 두 가지로 정의된다. 첫 번째가 스마트그리드와 소매시장의 개방이다. 이는 구조개편을 더욱 촉진해야 한다는 주장으로 이어졌다. 두 번째는 녹색성장, 원전수주 및 규모의 경제다. 한전의 경영의 방향전환이 나타났다. 원전수주에 있어 한전이 직접 나서는 것은 상당한 성과를 보여줬고 현 정부의 녹색성장 논의와 맞물리면서 일정한 규모가 필요하다는 국민적공감대가 형성됐다. 이는 재통합을 해야 한다는 주장으로 것으로 이어졌다.
수직통합의 경제학과 발전재통합
구조개편론자들은 1999년 급진적 구조개편을 추진하기 위해 다양한 논리를 제시했지만 논란의 여지가 많았다. 2000년 투자에 소요되는 막대한 자금 동원을 위해 구조개편의 민영화를 주장했으나 통합한전의 신용등급이 더 높아 저렴한 비용으로 자금을 조달했다.
2007년 에너지과소비 억제를 위해 원가반영으로 전력요금을 인상해야한다고 주장했으나 실제 전력가격의 자유화가 전력가격을 낮출 것이라는 일반적 기대와는 배치됐다. 자원의 효율적 배분 가능에 대해서도 에너지 소비억제를 위한 시장적 접근은 통제할 수 없는 가격형태로 인해 실패했다.
재통합방색은 사회적 소통을 통해 소비자 후생을 극대화 할 수 있도록 설계해야 한다. 에너지안보, 친환경적 전력생산 및 소비를 위해 외부성을 고려하는 사회적 원가를 도입해야 한다. 이를 위해 충분한 검토후의 논의와 사회적 소통을 통해 합의해 나가야 한다. 교과서적인 주장이 아니라 실제의 소비자 복지를 고려하는 정책으로 나가야 한다. 외부비용을 고려할 수 있는 공공회계 기법을 활용해 사회적 원가 개념을 발전시키고 수요관리를 통한 효율적 전력 소비 방안도 마련해야 한다.
통합의 편익은 정태적편익과 동태적편익으로 나뉠 수 있다. 정태적 편익으로 살펴본 결과 계량화된 편익 5750억~1조2350억원의 연간수익이 나타날 것으로 조사됐다. 여기에 계량화되지 않은 효과들까지 생각해보면 통합의 효과를 가늠할 수 있다. 동태적편익으로 통합의 의미를 살펴보면 글로벌 경쟁력 강화, 녹색성장 친환경에너지 공급, 에너지공급의 안정성 확보를 추구할 수 있다.
이 가운데 녹색성장과 친환경에너지 공급에 대해 살펴보면 수직불리, 발전분할의 상황에서는 녹색성장의 애로사항이 발생한다. 녹색성장을 위해서는 녹색기술상용화에 필요한 내수시장의 규모가 필요하다. 원전건설 수주에 필요한 대규모 재원과 함께 녹색기술 연구개발 역량의 분할도 필요하나 수직분리 발전분할 상황에서는 어렵다는 것을 알 수 있다.
수직통합의 경쟁력
우리나라 전력산업에 있어서는 수직통합을 이뤘을 때 가장 경쟁력을 가진다고 생각한다. Michales 2006년 전력산업의 수직통합의 실증연구보고서에서는 수직통합의 효율성과 안정성을 잘 나타내준다.
Kwoka 2002년 보고서에서도 수직통합의 경쟁력 원천을 잘 설명해준다. 이 보고서는 전력공급의 운영유지비 절감, 전력구매비 절감, 자본비용상승 등 많은 효과를 기대할 수 있다고 제시했다. 이밖에 발전 분할, 송배전통합의 현 체제를 유지한 상태에서 전력시장의 보완에 대한 논의도 있었다.
발전사의 한전으로의 재통합, 전력시장의 SO 기능 한전으로 재통합, 한전의 최종공급책임자 지위 부여를 통해 안정적 전력공급과 국제경쟁력 있는 국민기업으로 육성한다는 것이다.
대용량 수요자에 한해 점진적 신규진입을 허용하고 송·배전망 개방을 통해 가능한 수준에서의 경쟁 도입해야 한다는 논리다.
■ 대내외 여건변화에 대비한 전력산업 구조개편 필요성과 방향 - 윤원철 한양대 교수
구조개편 논의 동향 및 쟁점사항
지난“잃어버린 10년”동안 무수한 논의에도 결과는 미진한 상태다. 1990년대 말에 외환위기를 거치면서 국내 전력산업 구조개편 논의는 탄력을 받기 시작했다. 하지만 2001년 발전자회사 분할 이후 국회를 통과한 구조개편 기본안이 계획대로 진행되지 못하고 표류하기 시작했다.
결국 2003년 남동발전 매각이 무산되고 2004년 배전분할이 노사정위원회의 권고로 중단된 이후 2004년 구역전기사업자 제도 등이 시행됐으나 전력산업 구조개편과 발전회사 민영화에 대한 관심은 이전에 비해 떨어졌다. 2010년 KDI 주관의 구조개편 용역이 시작되면서 새로운 전기를 맞았으나, 구조개편과 민영화의 향방은 오리무중 상태다.
구조개편 관련 찬성론자와 반대론자의 주요 쟁점
찬성론자들은 구조개편 이후 단기적인 가격 상승의 여지는 있지만, 장기적으로는 경쟁 도입에 따라 비용이 절감되고 결과적으로 최종소비자가격의 하락으로 연결될 것 이라고 주장했다. 반대론자들은 경쟁 도입 이후에 발전회사의 시장지배력 행사로 인해 오히려 최종 소비자가격의 인상이 불가피하다고 주장하고 있다.
이러한 수직분할에 대한 찬성론자들은 전력부문에 경쟁이 도입되면 기업의 생산성 제고로 말미암아 대외 경쟁력이 더욱 향상될 것이라고 주장하고 있다. 반대론자들은 발전회사 분리 이전과 같은 수직통합 체제하에서 (원전 수출 등을 포함) 대외 경쟁력이 확보될 수 있다고 주장한다.
독점체제와 수직통합의 비효율성에 대해서도 찬성론자들은 한전의 독점체제가 규모의 경제 및 범위의 경제, 그리고 보다 유기적인 네트워크 관리 등의 장점이 존재하지만, 공기업 독점체제하에서 일반적으로 관찰되는 자본의 과다사용 문제(A-J Effect)가 발생할 가능성이 크다고 주장하고 있다. 반대론자들은 전력산업에 내재된 비효율성은 시장 경쟁체제 하에서도 여전히 존재할 수 있다고 주장한다.
전력공급 안정화에 대해서 찬성론자들은 민영화된 기업이 일반적으로 공기업에 비해 효율적인 투자를 하기 마련이고, 이로써 보다 탄력적인 전력수급이 가능해지며 이는 궁극적으로 전력공급의 안정성과 연결될 것이라고 주장하고 있다. 반대론자들은 수직통합의 독점체제 하의 공기업이 오히려 안정적인 전력공급을 위해 유리하다고 주장하고 있다.
구조개편 필요성에 대한 소견
수직통합된 거대 전력회사(Regional Champion)를 육성하는 것이 구조개편 방향을 선회해야 하는 것과 무관하지 않다. 독점 공기업의 비효율성 문제에 대한 검증은 논외로 하더라도 해외 진출을 위해 수직통합된 거대 전력회사를 육성해야 한다는 논리는 심각한 오류가 있다. 또한 거대 전력회사의 육성을 위해 구조개편의 방향을 선회할 필요가 있다는 논리도 타당하지 않다. 즉, 전자와 후자는 인과관계가 아니며, 후자가 전자를 위한 필요조건도 충분조건도 될 수 없다.
구조개편은 기업 측면에서는 경쟁을 통해 비용절감과 가격인하를 유도하고, 국가적으로는 자원배분의 효율성과 사회후생의 증대를 도모하고자 하는 것이다. 이러한 선순환 과정에서 보다 효율적인 시스템과 운영 능력이 있는 발전회사가 국내 사업뿐 아니라 국외 사업에도 이러한 비교우위를 활용할 경우 해외 진출은 얼마든지 가능하다. 즉, 단순히 몸집을 불리는 것만으로는 해외 진출에서 성공을 보장받을 수 없으며, 실질적인 기술성 및 경제성에서의 경쟁력을 확보하는 것이 필요하다.
이전과 같이 하드웨어 수출위주로 생각하더라도 거대 발전회사가 반드시 비교우위에 있다고 할 수 없다. 향후 전력사업은 하드웨어 공급 및 운영 이외에도 통신사업, 설비운영, 시장설계, 시장운영, 거래전략 등 소프트웨어 관련 사업의 비중이 증대할 전망이다.
이러한 시장전망에 따라 기술적으로 차별화된 아이템을 공급하면서, (해외 거대 발전회사가 오히려 규모의 경제성 때문에 공략하지 못하는) 틈새시장을 공략하는 전략도 필요하다. 경우에 따라서는 국내 발전회사 간 컨소시엄을 구성해 해외 사업별로 (SPC를 설립하는 등) 이합집산 하는 전략이 필요할 수 있다.
구조개편 찬반론자 들의 동상이몽
찬반론자 모두 '소비자의 선택권 확대', '소비자후생의 증진', '전기요금 인하', '전력공급 안정성 확보'라는 대의명분에는 동의하지만, 실행 전략과 방식에서는 너무나 상반된 견해가 존재한다. 특히, 구조개편에서 직접적인 피해자로 착각하는 노조의 경우 이러한 대의명분을 내세울 것이 아니라 실질적인 고용보장을 위해 자신들의 요구조건을 제시하는 전향적인 자세가 필요하다.
결국 ‘수직통합과 자연독점’으로 회귀할 것인가, 아니면 ‘수직분할과 경쟁도입’을 통해 구조개편을 완성할 것인가에 대한 타협이 아닌 정책적 결단이 필요한 시점인 것이다. 지난 10년간 전력산업 구조개편의 필요성에 대한 논의는 (충분하다고는 할 수 없지만) 나름대로 이뤄졌고, 실제 실행과정에서 소위 '정치적인 이유'로 유보된 상태다.
지금까지 제시된 일부 구조개편의 부작용 혹은 실패사례도 구조개편의 필연적인 실패로 일반화하기에는 역부족이라고 판단된다. 따라서 재통합이 아닌 경쟁강화, 가격조절기능의 정착, 대내외 여건변화에 유연적으로 대응할 수 있는 시장구조 확립이 필요하다.
'수직통합과 자연독점'에 따른 장점 보다는 '수직분할과 경쟁도입'을 통한 기회이득이 훨씬 크다는 점을 인식할 필요가 있다. 특히, 논의중인 한전과 발전회사의 재통합, 전력거래소의 계통운영권 흡수 등은 일부 남아있는 경쟁요소의 씨를 말리는 최악의 선택으로 볼 수 있다.
따라서 구조개편 방향은 가격시그널에 따라 수급이 적절히 조절될 수 있는 시장구조가 필요하며, 특히 판매부문에서의 경쟁조성을 위한 시장구조가 필요하다.
또한 대내외적 여건 변화에 대처할 수 있는 유연한 시스템이 필요한데, 특히 기후변화 대응과 저탄소 녹색성장을 위한 시장구조와 스마트그리드 등 새로운 전력공급 시스템의 도입에 적합한 시장구조가 필요하다.
공기업과 민간기업의 전력산업 역할분담도 대안이 될 것이다. 한전은 공기업으로서 송전부문에만 집중, 한수원은 원자력전문 공기업으로 운영, 발전자회사와 배전/판매 분야는 조기에 경쟁체제를 강화하고 민영화를 추진해야 한다. 전기위원회는 (해외사례와 같이) 경쟁적 시장조성, 사업자간 분쟁해결, 소비자 보호를 위한 독립적 규제기관으로서 위상을 재정립할 필요가 있다.
전력거래소는 한전으로부터 실질적으로 독립하여 계통운영(SO) 및 시장운영(MO) 부문에서 독자적인 운영이 가능하도록 해야 한다. 1단계로 발전부문은 5개 발전자회사에 대한 순차적인 민영화를 추진하고, 한국수력원자력은 독립 공기업으로 전환하는 것이다. 2단계로 배전/판매 분할 및 민영화를 통한 도매시장의 양방향 경쟁을 도입한다. 3단계는 소비자가 자유롭게 공급자를 선택할 수 있는 소매경쟁 도입으로 완벽한 소비자 선택을 실현하는 것이다.
현재 우리나라 전력부문이 안고 있는 문제의 심각성을 소비자에게 제대로 전달하고, 소비자로 하여금 판단할 수 있는 기회를 제공하는 것이 국회와 정부의 역할이다. 최근 들어 (의심되고 있는) 한전과 지경부의 'Power Game' 혹은 '청와대 입김'의 결과로서 구조개편의 향방과 민영화 여부가 잘못된 방향으로 결정될 경우 향후 10년 후의 결과에 대해 누가 책임질 것인가를 생각해 볼 필요가 있다.
우리가 전력산업 구조개편에 대한 논의만 무성한 채 결론을 내리지 못하고 있는 시간만큼 우리의 경쟁자와의 격차는 늘어날 것이고, 재정부담은 그만큼 가속화(Snowball Effect)된다는 사실을 명심해야 할 것이다.
[패널토론]
패널토론 1. 김영수 경상대 교수
지난 2003년도에도 공공연맹의 노동조합의 정책실에서 근무 노조에서 활동 시민사회단체 조직이 함께 전력산업의 구조의 문제점을 파악하기 위해 주요국가를 시찰한 경험이 있다. 전기분야에서 진짜 일을 해왔던 사람들이 교수 발제내용 내용을 가지고 오늘처럼 토론회를 가졌던 기억이 난다.
그 당시 토론회와 더불어 공통적으로 지적된 것이 역시 전력산업구조개편에 대한 문제였다. 최근에는 분할방식의 전력산업개편이 10여년 만에 다양한 형대로 통합되고 있다. 공기업중심이 아닌 민간자본에 의한 통합에 대한 논의가 되고 있다. 또한 전력산업이 다시 10년 만에 기업으로 독점화되고 있는 점에 관해 전력서비스의 악화가 우려된다.
이런 점을 비춰본다면 우리나라의 다양한 실증적인 얘기를 할 때 해외사례를 많이 얘기하고 있다. 해외에서 나타나고 있는 또 다른 측면을 많이 되새겨 보자는 데 있어서 매우 중요하다.
윤원철 교수의 발제문과 관련해 전체 논지는 에너지 효율성을 높이기 위해서 전기요금이 너무 싸고 이런 문제점이 가격에 대한 정부규제를 풀어 에너지 소비가 높아진 것에 기인한다는 것이다. 따라서 전력산업에 있어서 경쟁시스템으로 가야한다는 것인데 주목할 것은 이러한 문제의식과 관련해서 환경단체는 얼마나 적극적으로 반영하고 있는 가 궁금하다. 또한 에너지산업의 경쟁성이나 효율성도 함께 높여 나가야 하는데 역시 짚어봐야 할 얘기다. 이러한 얘기를 종합해 보면 그 동안의 논지와는 다르게 많이 지적했던 것이 아닌가 싶다.
찬성논자들의 입장과 태도도 이러한 인식에 대해 이해심을 가져야 한다고 생각한다. 영국, 이탈리아, 호주 등 전력산업의 구조와 관련해서도 다양한 접근성이 필요하다. 아울러 구조개편의 필요성과 관련해서는 실질적인 기술력의 필요성과 함께 분할체계가 기술력 확보에 유리할 수 있다는 점도 간과해서는 안 될 것으로 본다. 수직분할된 시장구조가 녹색성장 신기술을 단기간에 발전시키는 것도 아니다.
최근 UAE 원전수주에 대해서 큰 관심을 보이고 있는데 원전수주에 대해서는 매우 고무적이다. 하지만 수주 이후의 문제가 발생 시에는 그 피해는 상상을 초월한다. 원전 수주는 우리의 전력산업의 기술력을 한 차원 높일 수 있는 이점이 있는 반면에 이를 정확한 마무리가 없이는 돌이킬 수 없는 어려움에 처한다는 것을 명심해야 한다. 이는 원자력에 국한되는 것이 아니라 전력산업 전반적으로 해당되는 것으로 우리나라 전력산업과 관련해서는 경제적인 입장에서 접근해야 한다는 것을 다시 한 번 강조한다.
과연 전력이라는 것이 정치적인 것과 사회적인 측면을 배제하는 것이 현실적인 것인가. 경제적인 논리라는 것으로만 접근하자는 것은 경제적인 시각에 갇혀 있는 것이다. 같이 머리를 맞대는 이유는 전력산업의 그 자체가 모든 것을 합의한다. 사안이 매우 중요한 만큼 보다 신중의 신중을 기해 전력산업 발전에 우리 모두 함께 힘을 쏟아야 한다.
패널토론 2. 신정식 건국대 교수
특히 안 교수 발제 중 발전분할의 효과를 설명하며 인용된 ‘서울대공학연구소(2009)의 발전분할 이후의 성과분석’이란 자료는 분석상의 명백한 오류가 있는 보고서로 알고 있다. 또 안 교수가 인용한 매킨지 보고서 역시 방법론적으로 분석상의 분명한 오류가 있다는 평가를 듣고 있는 보고서이다. 유명한 평가자료라는 것만으로 이를 인용하는 것은 잘못된 것이라 생각한다.
특히 매킨지 보고서에 대한 오류에 대해 좀 더 덧붙이자면, 연료의 통합구매에 대한 언급 중 통합구매를 통해 원가를 절감할 수 있다고 했는데 이는 사실이 아니다. 통합구매를 함으로써 적기구매시기를 상실하는 등 리스크 매니지먼트 상에서는 오히려 위험이 더 증가할 수 있다. 특히 요즘같이 연료 가격이 급변하는 시대에 있어 통합구매는 위험관리상 열등한 방안이다.
그 한 예로 개별구매를 하는 일본의 가스공사보다도 통합구매를 하고 있는 우리 가스공사가 더 비싸게 연료를 사고 있는 것을 보면 알 수 있다. 한국은행 자료에 따르면 통합구매 하는 쪽이 개별구매를 하는 쪽보다 훨씬 비싼 가격을 주고 있는 것으로 밝혀졌다.
아울러 안 교수는 통합의 편익에 대해 설명하며 매킨지 보고서를 토대로 정태적 편익과 동태적 편익을 언급했는데 이 역시 설명이 부족해서 쉽게 이해가 되지 않는다. 특히 수직통합을 하면 글로벌 경쟁력을 강화할 수 있다고 주장하는데 그 이유가 무엇인지 설명이 부족하다.
또 통합의 편익을 설명하며 원전건설 수주에 필요한 대규모 재원 조달이 필요하다고 밝혔는데, 원전건설을 위해서는 막대한 자금이 소요되는 것은 충분히 이해가 간다. 하지만 수직통합과 이것이 무슨 상관관계가 있는지 이해가 되질 않는다.
안 교수의 발제는 팩트와 본인이 발표한 메시지가 연결이 안 되고, 결과를 전달하는 데 있어 why, how는 전달되지 않고 있는 모습이다. 그리고 수직통합이 기후변화협약에 있어서도 효과적으로 대응할 수 있다고 주장하셨는데 이 역시 설명이 부족, 이해가 되지 않는다. 아울러 수직통합을 통해 한전을 국제경쟁력이 있는 국민기업으로 육성해야 한다고 했는데 국민기업과 국제경쟁력이 무슨 상관관계가 있는지도 납득이 되지 않는다.
마지막으로 통합한전으로의 세계시장 진출에 대한 비전을 설명한 것에 있어서도, 나는 공기업의 세계진출에 대해 부정적인 입장이다. 공기업 구성원은 책임소재가 불분명하다는 점에서 신상필벌이 안 되고 있는 것이 사실이다. 해외사업 진출을 위해 공기업이 낫다는 것은 옳지 않다.
윤원철 교수 발표에 있어서는 기본적인 틀에서 같은 입장이지만 관점의 차이가 있는 것 같다. 즉 구조개편을 3단계로 나눠 단계별로 진행해야 하는 게 맞는지 국민에게 충분히 홍보해서 일시에 다 바꾸는 게 나을지 그 관점에서 윤 교수와 차이가 있다.
특히 전력산업구조개편에 있어 경제논리는 필요조건인 것이 분명하다. 하지만 이것이 실현이 되려면 반드시 필요한 충분조건이 정치논리이다. 정답은 있지만 해답찾기가 쉽지 않다. 그런 점에서 오늘 국회에서 이런 자리가 마련된 것은 뜻 깊은 일이다.
패널토론 3. 왕규호 서강대 교수
해외사례들은 얼마든지 있다. 구체적으로 어떤 사례가 많았는지 근거를 보고 싶다. 엄밀한 검토 없이 우리나라 전력산업구조가 지금까지 진행돼 왔다는 것에 대해서도 찬성할 수 없다. 우리나라만큼 전력산업이 발전해 온 곳은 없다. 각자 보는 시각은 물론 다를 수 있다고 생각한다.
통합구매에 대해서는 나름대로 이점이 있을 것으로 본다. 하지만 독점상태에서 과연 경제의 비효율성을 무시할 수는 없다고 생각된다. 지난 5년간의 연료구매비용이 크게 들쭉날쭉했다. 이는 그만큼 경쟁효과가 충분히 있었다는 것을 보여준다. 남부발전이 규모에 따라서 연료통합의 효율성이 있느냐에 대해선 의문스럽다. 견해는 충분히 다양하게 나올 수 있다. 일방적인 시장으로 얘기하기도 힘들다. 그에 대한 비율도 충분히 있을 수 있다.
수직통합에 대한 실증연구에도 수직통합이 훨씬 낮다고 일방적으로 말하는 것은 매우 위험한 발상이다. 한 논문을 가지고 모든 학계를 대변하는 것은 경계해야 한다. 과거의 통신 산업의 경쟁이 도입된 것도 전력산업과 같았다. 최근의 경쟁을 보면 한회사가 수직통합을 하지만 동일하게 경쟁하는 회사도 있다. 수직통합을 하지만 그런 기업이 몇 개가 있어서 상당히 치열하다.
전력산업이 궁극적으로 어느 방향으로 가더라도 그것이 한회사가 모든 발전과 판매 모든 것을 다하는 시나리오는 아니다. 경쟁을 가지고 가야한다. 안 교수는 구체적인 대안을 놓고 완벽하게 과거의 한전 수직통합체제로 돌아가야 한다는 것은 좀 더 다른 시각으로 봐야한다고 생각한다. 사실 이 대안은 상황에서 지나치게 오랫동안 논의되어 왔고 부작용도 컸다.
수직통합이 가지고 있는 장점도 있지만 공기업이 가지고 있는 장점도 외면해서는 안 된다고 본다. 왜냐하면 규제가 최소화될 경우 규제는 가격에 비용이 가까이 가게 하거나 피규제기관으로 가격을 비용에 근접하게 된다. 이렇게 비용만큼 가격을 받게 될 때 차익을 가지고 갈수 있다.
경쟁은 이 두 가지를 모두 할 수 있다. 전반적으로 가격절감과 비용절감이 동시에 가능하다. 경쟁이 두 가지의 역할을 다 할 수 있음에도 불구하고 규제실패도 나타난다. 규제가 가지고 있는 장점이 큰 것은 사실이지만 경쟁이 가지고 있는 장점에 대해서도 시각을 달리 봐야 한다. 이러한 것에 대해서 눈을 감고 있어서는 안 된다.
우리나라에서도 노력 가스위원회를 만들려고 하는 노력이 있었다. 전기뿐만이 아니고 모든 통합의 에너지 차원에서 오늘 주제 자체에 대해서 윤 교수가 충분히 에너지 전체에 대한 밑그림도 가지고 있을 것으로 예측된다. 그러한 내용을 피력하지 못한 것이 약간 아쉽다.
패널토론 4. 이병훈 중앙대 교수
10년 동안 전력산업 구조개편과 이리저리 관여하면서 느끼는 점은 마치 판도라의 상자 같다는 것을 느낀다. 팩트를 두고 해석 방법, 가치관, 당위, 이해관계까지 복잡하게 얽히다 보니 어느 쪽이 옳은지 가리기 어려워졌다. 발제자들이 자신의 팩트가 100% 맞다고 주장할 수 있을까? 하는 생각도 솔직히 든다. 여러 시도들이 많았고, 많은 방법론이 있었다. 결사항쟁하듯이 나만이 옳다는 생각은 또 다른 갈등 불러올 것이다.
특히 윤원철 교수의 발표에 대해 말하고 싶다. ‘잃어버린 10년’은 국민의정부, 참여정부를 싸잡아서 비판할 때 쓰는 용어다. 말꼬리 잡다보면 이는 과거 통합 한전의 모습을 이상화시키는 것이라 생각한다. 이런 자극적 용어를 쓰는 것은 옳지 않다.
‘잃어버린 10년’이라는 것을 결정적으로 만든 것은 외부 보고서에 의한 배전분할의 중단일 것이다. 정치적 결단 또는 단합으로 설명하는 것이다. 만약 보고서에서 배전분할을 찬성하고 민영화에 대해 강조했다면 정치적 관여라는 말 안 썼을 것 아니냐. 이런 규정은 서로에게 도움되지 않는다.
우리는 실증과 수많은 전문가들의 토론을 거쳐 매각 중단과 배전분할 중단을 결정한 것이다. 처음 주어진 길을 그냥 가는 것이 옳은 길이 아니다. 처음 원론이 편익이나 생산적 변화가 있었어야 했으나 실제 연구해 보니 그리 간단한 것이 아니라는 결론에 이르렀다. 결코 정치적 결정 아니었다.
많은 연구들이 현장을 중요시 한다고 하지만 실제로 보면 자기의 이론만 주장하는 모습을 보인다. 이론 못지않게 현장과 실제를 봐서 신중한 논의 이뤄져야 할 것이다. 당시 2004년 보고서는 가격, 재원조달, 안정성, 공익성 문제 등을 통해 가격을 앙등할 가능성, 안정성 역시 부정적이라는 결론 도달했다. 지금이 이런 과정을 거친 결론들을 뒤집을 상황인가 의문스럽다.
새롭게 부각되는 쟁점으로는 녹색성장, 스마트그리드, 원전 수주 등 세 가지 정도가 있을 것 같다. 재통합을 강력히 주장하는 것은 아니다. 그러나 바지를 반쯤만 벗었으니 아예 다 내리자라는 주장에 대해 그 당시 결정을 뒤엎을 상황이 발생했는가를 짚어보자. 이 쟁점들을 고려해 봐도 그건 아닌 것 같다.